[15]自治条例、单行条例及司法解释的备案审查较为复杂，且争议更大，限于篇幅，笔者于本文中不做特别区分，也未进行专门讨论。

授权改革试点的初衷在于探索一种全国性的变革方案，而不是单纯为某个地方发展加码或赋予地方特权。（3）当某项职权不在明确列举范围内时，就要援引《宪法》第67条第22项全国人民代表大会授予的其他职权来确定。

授权给国务院本身没有问题，由国务院承担整体负责和统筹协调各部门职责是试点工作的体制保障，但在授权决定中明确实施具体试点工作的对应职能部门及其职责，更能彰显授权的理性筹划和民主控制要求，也更符合授权明确性原则。从授权实践来看，所有授权决定在实体层面都明确了试点工作所应遵循的基本原则，但程序控制有所欠缺。对此类事项，宪法修改亦受限制，法律更不能涉足。由此可见，将《立法法》第13条从宪法整体中割裂出来单独作为授权的依据，不仅不能揭示授权的合宪性，反而容易将该条置于宪法的对立面。原先因扰乱合理分工而被禁止的授权，也就不必再背负作为权力配置的例外之质疑，反而可成为宪法权力结构实现权宜调整的制度手段和规范机制。

作为执行机关的行政机关，除承担执行职能外，有必要享有一定范围内的自主决策权。各类国家机关是实施治理的主体，实现有效治理，就是要促使各类国家机关提高能力和效率、增进协调和配合，形成治国理政的强大合力，切实防止出现相互掣肘、内耗严重的现象。具体而言，首先应确定全国人大常委会作出决定或表达意志的民主领域，而不是先确定国务院的行政领域。

也唯有规范化地运行，授权的宪法定位才不至于在实践中发生偏差，其宪法功能也才能充分释放出来。无论是从性质还是从功能考虑，此类职权均不可授出。执行机关的裁量权是在特定情境下对权力机关决策权的具体化，也是决策权的一种形态，目的是更好达到治理的预期目标。（3）权宜调整，动态稳定。

改革试点工作与重大行政决策在性质上相似，但改革试点关涉法律制度的重大调整或补充，其影响和重要性显然大于重大行政决策。对此，全国人大常委会自然无权授出。

权力机关要实现正确决策，就必须充分倚重这种功能优势，但为防止专业理性排斥民主安排，还须设置对专业理性的民主控制机制。就程序而言，试点启动由民主程序决定，具体试点办法提交授权机关审议，试点过程及时向授权机关报告，试点成果由授权机关检验。（2）作为常设机关，全国人大常委会在全国人大闭会期间代为行使部分职权。在全国人大—全国人大常委会—国家机关结构中，全国人大常委会具有四重性质、地位和功能： （1）为保证全国人大职权行使，全国人大常委会享有召集全国人大会议等组织性职权。

这既无助于对授权进行宪法定位，也无助于为其找到与宪法权力结构相契合的宪制空间，更无助于消解授权给宪法权力结构带来的不利影响。其二，在职能重叠和权力混合情况下，可根据功能适当原理的指引，通过授权确定功能适当机关来承担特定职能。通常认为，通过特定职权的暂时授出，解决了改革的合法性问题，既维护了法治的安定性，又创设了改革空间，有助于确立合理合法的改革利益与风险分担机制，从而保障和激发地方改革试验主体的积极性。这是授权实质法治功能的体现。

从权利保护的立场来讲，其影响范围和重要程度均不容小觑，对其进行限制，就要以民主性最高的法律来规定。基于这一性质，此类职权同样不可授出。

为了能够容纳这种需求，宪法在对权力进行初始配置时，就不能拘泥于绝对的形式主义分立，而必须有意识地保留一定程度的权力混合。在职权上，除极其重大事项的决策权保留给全国人大外，其他全国性重大问题的决策权都交由全国人大常委会。

这个例外或许不至于对宪法权力结构产生多大影响，但如果不能意识到这种影响，或者不能以一种谨慎而负责任的态度来对待这种影响，授权就会越来越放松对自身的审视，乃至越来越随意，迟早成为一个突破稳定权力结构的缺口。授权改革试点首先立足于有效治理的考虑。三是权力运行过程中各机关围绕特定问题的协商。国家机构的这种合理分工，既可以避免权力过分集中，又可以使国家的各项工作有效地进行。据此可以理解《立法法》第9、13、74条与宪法的内在关联。从上述三个规范性要求的关系来看，合理分工构造了权力配置的基础格局，协调配合是权力结构运行的正常状态，而权宜调整则是在权力配置基础格局已确定前提下，权力结构在面对重大变化或复杂情况时的应对手段。

其宪法理据在于，相对保留事项的重要性较绝对保留事项略低，且在特定范围和特定期限内的试点涉及面相对较窄，影响也相对较小，其民主性要求亦随之降低。此外，之所以说授权明确性原则是对概括性授权、一揽子授权或空白授权的否定，其缘由也在于此：既然经过了充分的理由说明，就会对授权目的、事项、范围、限度及其彼此间的内在关联有充分了解，内容表达自然就清晰了，授权的限度自然就明确了。

五、授权合宪性的阶层式展开 在权力配置的视角下，授出任何一项职权，均须考虑是否遵循了权力配置的价值和规范，既不能损害民主正当这一底线，也不能破坏合理分工的基础格局。所以，在该判断层次，要考察全国人大及其常委会的授权界限，否则可能会出现越权授权。

在这种变化的语境下，一个必然的追问是，变化后的职权行使主体、职能、程序和责任形式，是否与该职权所涉事项的属性相适配？职权转移后被授权机关能否在功能上承载起职权所涉事项的民主性、效率性抑或专业性要求？进一步讲，授权关联着宪法权力配置的价值、逻辑、原理与规范，可谓是一种隐蔽的宪制变动，因此需要从权力配置的整体视角来审视其影响。要从根本上化解此种两难，就要超越权力分立原则的桎梏，正视不同权力之间客观存在的合作和沟通。

还应注意，即便可以授权改革试点，也应审慎为之。此外，公众参与改革试点工作是除授权机关之外实现民主控制的重要机制，既可汇聚各方意见为改革试点提供信息方案，亦可凝聚公共舆论促进民主监督。例如，地方性事务专属地方，对此自然无需作出授权。并且，在转型期，政府与市场关系的重塑必然带来职权范围的变化。

但在行政国家弊端日益显现后，授权是否助长行政权滥用、行政国家发展的现实需要是否一定要以牺牲民主和破坏宪制稳定性为代价等质疑，也纷纷涌现。然而，由于治理实践的复杂性，全国人大常委会决策也往往无法满足现实需求。

在上下同构、高度一体的治理结构中，地方创新的工具主要体现为上级及中央授予的特殊权力和权利。笔者不主张以某项原则或方案来缓和此种影响，而是要深入到我国宪法权力结构，思考授权作为一项落实重大改革于法有据的创新举措如何契合于宪法权力配置的价值和规范。

具体而言，授权的明确性可解构为如下标准：（1）授权目的的明确性，即为实践需要而必须对既有制度进行调整，但立法条件不成熟，需要先行先试，并且此种试点调整预计有助于实现既定目的，这也是对授权进行改革试点作为一种手段的必要性证成。例如，农村土地产权制度改革涉及土地管理、规划、金融、社会保障等多个部门和县乡两级人民政府。

对此的说明，拓展了上述授权明确性的范围——授权明确性还不只是授权内容及其理据的明确，亦是适合承担试点任务的机关、地区和层级的明确。而理性的授权决定，内在地含有一种从宪法整体性出发的理由说明及合宪性论证。为促进授权的精细化建构，还须根据功能适当原理对试点机关、地区和层级等具体方案进行细致考量： 1.试点机关的确定。再为各国家机关配置实现各自职能所需要的资源、手段、能力、技术和人员等要素，在组织法层面上表现为组织机构、职责规范、权限手段、程序机制、人员队伍、责任形式的设定。

在当代中国，民主集中制蕴含着双重价值目标：一是巩固民主正当性，二是提升治理有效性。从授权实践来看，全国人大常委会授出的职权多为立法类职权和重大事项决定权，从未涉及人事任免和监督类职权。

如果能够意识到授权并非简单的个别职权转移，那么，任何一个负责任的授权决定的作出，都不会局限于个别职权，而是着眼于个别职权对宪法整体性的影响，再转而对该个别职权转移进行基于宪法整体性的自我反思。授权机关可以组织对试点工作进行专项检查并反馈意见。

学界密切关注着授权的合宪性，但由于尚未从权力配置的视角来研究，因而未触及本质问题。更为关键的是，改革本身是利益的再分配过程，授权改革试点就要考虑为这一过程搭设各方参与的平台和民主审议框架，在提升改革试点民主正当性的同时，也通过汇聚各方诉求和方案来推进试点的科学性。